Aktualności

Dla zabieganych – pigułka wiedzy

Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje swoim zakresem uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w nauce prawa „sprawą publiczną”, o której zgodnie z prawem dostępu do informacji publicznej można zasięgnąć informację, jest nie tylko działalność organów władzy publicznej, ale także osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Ponadto zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych „na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość […] wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa”.

Obowiązek udostępniania wszelkich informacji dotyczących gospodarowania środkami publicznymi został również uregulowany w Art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który zawiera przykładowy katalog danych stanowiących informacje publiczną. W tym przepisie Ustawodawca wskazał na pięć głównych kategorii danych stanowiących informacje publiczną. W katalogu tym zostały ujęte informacje o majątku publicznym.

Ponadto podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej.

Z powyższych rozważań wynika, że z punktu widzenia dostępu do informacji publicznej nie ma znaczenia jakie podmioty – publiczne, niepubliczne czy prywatne – dysponują majątkiem publicznym.

Warto tutaj przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zgodnie z którym „przekazanie majątku publicznego (np. Stowarzyszeniu) do dyspozycji powoduje jedynie, że staje się ono jego dysponentem – a zatem rozdziela go zgodnie z właściwymi normami (wynikającymi czy to z przepisów aktów normatywnych czy z właściwych postanowień umownych) – jednak wciąż majątek ten pozostaje majątkiem publicznym”.

Wspomniany wyrok dotyczył wprawdzie stowarzyszenia ale można go odnosić analogicznie do wszystkich innych osób prawnych (a także fizycznych) dysponujących mieniem publicznym. Obowiązek udostępniania informacji dotyczyć będzie zatem nie tylko stowarzyszeń ale również fundacji, spółek prawa handlowego czy spółdzielni. W tym samym wyroku sąd stwierdził również, że „[obywatele mają] pełne prawo do informacji o tym, jak przebiega gospodarowanie nim [majątkiem publicznym] choćby jego dysponentem był podmiot prywatny.

Dla ambitnych – szczegółowe omówienie

Konstytucyjne sformułowanie prawa dostępu do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej przyznaje obywatelom prawo do informacji umożliwia obywatelom uzyskiwanie informacji o działaniach organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne a także o działalności osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zgodnie z zapisami ustawy

Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są – obok władz publicznych – także „podmioty wykonujące zadania publiczne”. Przykładowe wyliczenie tych podmiotów:

1. organy władzy publicznej;
2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4. podmioty reprezentujące państwowe oso-by prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentują-ce inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego
5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują za-dania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Ponadto, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego oraz partie polityczne. Wszystkie wymienione podmioty są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile są w jej posiadaniu.

Co istotne, zgodnie z przytoczonymi przepisami do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są podmioty reprezentujące dane jednostki samorządu terytorialnego czy osoby prawne. Ustawodawca obowiązek stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej zaadresował nie do samych osób prawnych, lecz do podmiotów je reprezentujących (zarządów). Podobnie ustawodawca obowiązek udostępniania informacji publicznej zaadresował nie do jednostek samorządu terytorialnego, a do ich organów.

Osoby prawne (ich zarządy) oraz organy jednostek samorządu terytorialnego powinny więc udostępniać informacje publiczne na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej (BIP), a także na wniosek lub przez wyłożenie w miejscu publicznie dostępnym. Udostępnieniu podlegają ogólne informacje o ww. osobach prawnych, informacje o zasadach ich funkcjonowania oraz o ich majątku. Trzeba podkreślić, że to wyliczenie podmiotów nie ma charakteru zamkniętego, a jedynie przykładowy. Wynika to z tego, że prawo dostępu do informacji publicznej definiowane jest nie przez formę prawną podmiotu, który udostępnia informację, a uzależnione jest od tego czy podmiot wykonuje władzę publiczną lub jest wykonawcą zadania publicznego. Stąd też dla praktycznego stosowania regulacji dotyczących dostępu do informacji publicznej niezwykle ważne jest zrozumienie zależności pomiędzy konstytucyjnym terminem „zadania władzy publicznej” a ustawowym „zadania publiczne”.

Zadanie publiczne w obowiązujących przepisach prawa

Termin „zadanie publiczne” występuje w wielu przepisach prawa, jednak polski ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Stąd też w doktrynie prawa ciągle trwają spory, czym właściwie jest zadanie publiczne. Terminem tym posługuje się zarówno Konstytucja, jak i ustawodawstwo zwykłe.

W ustawie zasadniczej ustrojodawca odwołuje się do tego pojęcia przede wszystkim w kontekście sprawowania władzy publicznej przez samorząd terytorialny. Zgodnie z art. 163 Konstytucji samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone dla innych organów władzy publicznej. W innym miejscu ustrojodawca stanowi, że przysługująca samorządowi terytorialnemu „istotna część zadań publicznych” jest przez niego wykonywana we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Natomiast zgodnie z art. 15 Konstytucji zdolność do wykonywania zadań publicznych jest jedną z przesłanek wprowadzenia zasadniczego podziału terytorialnego państwa.

Wśród zadań publicznych Konstytucja wyróżnia zadania służące „zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej” oraz zadania zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, a wśród tych drugich zadań takie, które ustawa może zlecić organom samorządu.

W tej perspektywie dla jednostek samorządu terytorialnego realizacja zadań publicznych – sformułowanych w ustawach i przekazanych do ich kompetencji – oznacza udział w sprawowaniu władzy publicznej. Jednocześnie można uznać, że sprawowanie władzy publicznej w ogóle ma ścisły związek z realizacją zadań publicznych. Dlatego też są one ściśle połączone z podstawowym celem władzy państwowej, jakim jest troska o dobro wspólne całego społeczeństwa.

Zadania publiczne to określone cele, które powinny zostać osiągnięte dla dobra wspólnego

Oczywiście wykonywanie zadań publicznych nie oznacza możliwości podejmowania każdego działania służącego realizacji określonego celu. Wykonujący zadanie publiczne może korzystać tylko z takich środków, które są prawnie dopuszczalne.

Zadania publiczne są określane i regulowane przez specjalną kategorię norm prawa administracyjnego, nazywanych normami zadaniowymi. A więc zadania te cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu społeczeństwa, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji bądź ustawach. Jednocześnie wykonywanie zadań publicznych wiąże się z realizacją podstawowych praw publicznych obywateli, stąd też ich wykonywanie jest obowiązkiem, a nie uprawnieniem władzy publicznej.

Do podstawowych zadań publicznych należy organizacja ochrony zdrowia i systemu edukacji, dbałość o porządek publiczny oraz dostęp do energii elektrycznej, bieżącej wody i innych mediów; zapewnienie odpowiedniej infrastruktury itp. Należy pamiętać, że realizacja zadań publicznych jest działaniem w interesie ogółu, a nie jednostki.

Głównym kryterium dla uznania danych zadań za publiczne jest okoliczność, że państwo lub samorząd terytorialny ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich realizację. Stąd też przykłady zadań publicznych można odnaleźć przede wszystkim w ustawach zobowiązujących organy władzy do podjęcia określonych działań.

Znaczenie pojęcia zadania publicznego dla dostępu do informacji publicznej

Obowiązek udostępniania informacji publicznej jest ściśle powiązany z realizacją zadań publicznych. Każdy podmiot wykonujący takie zadania jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej.

Warto pamiętać, że podmioty wykonujące zadania publiczne są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej bez względy na to, czy działają w ramach struktur władzy państwowej czy poza nimi. Oczywistym jest, że podmioty wykonujące zadania publiczne są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, a więc nie każdej informacji znajdującej się w ich zasobie

Podmioty wykonujące zadania publiczne nie mogą odmawiać udostepnienia informacji publicznej twierdząc, że nie wykonują ich „na zlecenie” władz państwowych. Z punktu widzenia prawa dostępu do informacji publicznej jest to okoliczność obojętna, gdyż obowiązek udostępniania takiej informacji wynika z samego faktu realizacji zadań publicznych.

W orzecznictwie sądowym wypracowanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej konsekwentnie rozróżnia się pojęcie „zadań publicznych” od „zadań władzy publicznej”. Zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy bądź przekazane danemu podmiotowi jedynie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Natomiast ustawodawca odwołuje się do szerszego pojęcia „zadań publicznych”. Mogą być one realizowane przez różne podmioty bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, czy przekazania przez organy władzy, ale jedynie w interesie ogółu i realizacji publicznych praw podmiotowych obywateli, np. w zakresie edukacji, służby zdrowia, energetyki.

Różnica pomiędzy tymi terminami sprowadza się przede wszystkim do podmiotu „zadań władzy publicznej” oraz „zadań publicznych”. Podmiotem pierwszego z nich może być jedynie ten, kto został do tego upoważniony w ustawie, natomiast drugiego każdy podejmujący aktywność w rzecz realizacji publicznych praw podmiotowych obywateli.