Aktualności

Opinia prawna w sprawie projektu rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego z dnia 1 października 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań

Celem projektu rozporządzenia jest zmiana rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego z dnia 24 października 2018 r. w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań (Dz. U. poz. 2057). Podstawą prawną wydania rozporządzenia jest art. 19 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. 2003 Nr 96 poz. 873 ze zm.).

Istotną zmianą w obowiązującym porządku prawnym, jaką wprowadza projektowane rozporządzenie, jest wprowadzenie pewnej swobody w kształtowaniu stosunku prawnego między organem administracji publicznej zlecającym realizację zadania publicznego, a organizacją pozarządową lub podmiotem określonym w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (chodzi tu o kościoły i związki wyznaniowe, stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, spółdzielnie socjalne, spółki akcyjne, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe).

Podobna swoboda dopuszczona jest w przypadku realizacji zadania publicznego przez grupę podmiotów w ramach oferty wspólnej. Projektowana zmiana dotyczy jedynie ramowego wzoru umowy oraz wzoru umowy o realizację zadania publicznego (załączniki nr 3 i 4 do rozporządzenia), a nie wzoru ofert realizacji zadania publicznego (załączniki nr 1 i 2) oraz sprawozdania z wykonania zadania publicznego (załączniki nr 5 i 6). Odnotować jednak należy fakt, że w ogólnej tendencji do liberalizacji treści umowy zawieranej między zleceniodawcą a zleceniobiorcą, projektodawca rozporządzenia nie jest konsekwentny. Zostanie to szerzej opisane podczas analizy zmian w treści załączników do rozporządzenia poniżej.

Całość opisanej powyżej zmiany ma zostać zawarta w § 1a rozporządzenia, który zostanie dodany do tekstu jednolitego właściwego rozporządzenia po § 1. Brzmienie § 1a jest następujące:

„§ 1a. Ramowy wzór umowy o realizację zadania publicznego oraz wzór umowy o realizację zadania publicznego na podstawie oferty wspólnej, o którym mowa w § 1 pkt 3 i 4, może być zmieniany, w tym uzupełniany, o ile te zmiany nie wpływają na zmianę znaczenia istotnych postanowień umowy, w tym postanowień stanowiących kryteria wyboru oferty zgodnie z ogłoszeniem o otwartym konkursie ofert”.

Punkty 3 i 4 § 1 obowiązującego rozporządzenia wskazują, że w załącznikach nr 3 i 4 do rozporządzenia znajdują się:

– ramowy wzór umowy o realizację zadania publicznego oraz umowy o realizację zadania publicznego na podstawie oferty wspólnej, o których mowa w art. 16 ust. 1 i 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, stanowiących załącznik nr 3 do rozporządzenia;

– ramowy wzór umowy o realizację zadania publicznego oraz umowy o realizację zadania publicznego na podstawie oferty wspólnej, o których mowa w art. 16 ust. 1a i 6 ustawy, stanowiących załącznik nr 4 do rozporządzenia.

W celu ustalenia, jakie kryteria muszą spełnić ramowe wzory umowy oraz wzór umowy o realizację zadania publicznego, konieczne jest odwołanie się do art. 16 ust. 1, 1a i 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie:

„1. Organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania.

1a. Umowa, o której mowa w ust. 1, dotycząca zadania realizowanego w sposób, o którym mowa w art. 16a, określa zasady i tryb przeprowadzenia konkursu na realizatorów projektów, w tym warunki i kryteria ich wyboru, oraz zasady i sposób monitorowania i oceny realizowanych przez nich projektów (…).

6. W przypadku zlecenia realizacji zadania publicznego organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, które złożyły ofertę wspólną, w umowie o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego należy wskazać prawa i obowiązki każdej z organizacji lub podmiotów, w tym zakres ich świadczeń składających się na realizowane zadanie”.

Tryb opisany w art. 11 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie reguluje przede wszystkim procedurę powierzenia realizacji zadań publicznych organizacjom pozarządowym w drodze konkursu ofert. Natomiast sama umowa powierzająca realizację zadań publicznych musi spełniać wymogi określone w art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 Nr 157 poz. 1240 ze zm.). Nakazuje to art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Umowa ta musi zatem określać:

– szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania;

– wysokość udzielonej dotacji i tryb płatności;

– termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku

budżetowego;

– tryb kontroli wykonywania zadania;

– termin udzielenia i sposób rozliczenia udzielonej dotacji;

– termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą – 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania.

Konstatując, swoboda wprowadzania zmian i uzupełnień w ramowej wersji umowy oraz we wzorze umowy jest w pewien sposób ograniczona przez powyższe wymogi ustawowe. Wymienione w ustawie o finansach publicznych elementy obligatoryjne w umowie należy uznać za postanowienia istotne w myśl § 1a projektowanego rozporządzenia. Mają one bowiem umocowanie ustawowe i umawiające się strony w żaden sposób nie mogą zmienić ramowej wersji umowy ani wzoru umowy w taki sposób, że zostaną one pominięte, czy też zostanie zmienione ich znaczenie. Ponadto § 1a projektowanego rozporządzenia nie dopuszcza, by zmodyfikowany ramowy wzór umowy o realizację zadania publicznego oraz zmodyfikowany wzór umowy o realizację zadania publicznego na podstawie oferty wspólnej, o którym mowa w § 1 pkt 3 i 4 obecnie obowiązującego rozporządzenia, zmieniał postanowienia umowy dotyczące kryteriów wyboru oferty.

Odpowiedzi na pytanie, czy projektowane rozporządzenie dopuszcza szeroką możliwość zmian w ramowej wersji umowy oraz we wzorze umowy o realizację zadania publicznego, zawieranej między organem administracji publicznej a organizacją pozarządową lub innym ustawowo określonym podmiotem, należy szukać w uzasadnieniu projektu rozporządzenia, które to uzasadnienie przedstawia ratio legis proponowanych rozwiązań. W uzasadnieniu, jeśli chodzi o projektowany § 1a, można jedynie przeczytać, że „celem projektowanego przepisu jest podkreślenie swobody kształtowania treści umowy w zależności od specyfiki danego zadania – jednak w granicach wskazanych w projektowanym przepisie”. Tego rodzaju sformułowanie nie wyjaśnia jednak, o jakie granice może chodzić, ponieważ sam przepis ich nie określa w sposób jasny i precyzyjny, a wskazuje jedynie na „istotne postanowienia umowy”, które nie mogą być zmieniane. W celu określenia omawianych granic konieczna jest zatem językowa, logiczna, systemowa, celowościowa oraz funkcjonalna wykładnia terminu „istotne postanowienia umowy” oraz całej projektowanej regulacji, by ustalić, na jak daleką swobodę w kształtowaniu treści umowy zezwala projektodawca rozporządzenia. Zakres tego zezwolenia musi ponadto pozostawać w zgodzie z wolą ustawodawcy, bowiem rozporządzenia wydawane są jedynie na podstawie delegacji ustawowej.

Termin „istotne postanowienia umowy” (łac. essentialia negotii) oznacza te elementy umowy, bez których nie mogłaby ona dojść do skutku i które ją indywidualizują pod względem prawnym[1]. Przykładowo przy umowie sprzedaży do essentialia negotii należy określenie przedmiotu sprzedaży i ceny[2]. Per analogiam można zatem określić, że istotne postanowienia umowy między organem administracji publicznej a organizacją pozarządową lub innym podmiotem będą obejmować realizację szczegółowo opisanego zadania publicznego oraz przyznanie środków finansowych w formie dotacji przez zleceniodawcę na rzecz zleceniobiorcy. Tym niemniej, z racji obowiązujących regulacji art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, w świetle których należy interpretować § 1a projektowanego rozporządzenia, nie jest możliwe wprowadzanie zmian dotyczących opisu, celu oraz terminów wykonania zadania; wysokości, trybu i sposobu rozliczania oraz zwrotu dotacji wraz z terminami dokonania tych czynności, a także trybu kontroli wykonywania zadania w taki sposób, że zostaną one pominięte w ramowej wersji umowy oraz we wzorze umowy, czy też zostanie zmienione ich znaczenie.  Dzieje się tak dlatego, że choć nie są to elementy istotne z punktu widzenia samej natury umowy o realizację zadania publicznego, to jednak z woli ustawodawcy zostały one podniesione do takiej rangi.

W praktyce zatem luz decyzyjny w kwestii zmian w ramowej wersji umowy oraz we wzorze umowy między organem administracji publicznej a podmiotem realizującym zadanie publiczne jest ograniczony. Z konieczności zmiany te muszą ograniczyć się do kwestii drugorzędnych i technicznych, które nie stanowią istotnych postanowień umowy. Trudno zatem nie oprzeć się wrażeniu, iż chodzi tu jedynie o drugorzędne zmiany, a projekt rozporządzenia nie wprowadza tutaj żadnej innowacji, która mogłaby pomóc organizacjom pozarządowym w realizacji zadań publicznych i codziennym funkcjonowaniu. Rozważania te można oprzeć na poniższym przykładzie.

Częstym problemem organizacji pozarządowych jest brak środków na prowadzenie bieżącej działalności, w tym na wynagrodzenia pracowników, zleceniobiorców, utrzymanie biur, pokrycie bieżących kosztów itd. Zawieranie umów o realizację zadania publicznego jest dla tych organizacji problematyczne, gdy nie mogą one wydatkować przyznanych środków na inne cele niż te, które dotyczą bezpośredniej realizacji zadania publicznego. Gdyby projektowane rozporządzenie dopuszczało tu zmianę załączników nr 3 i 4 w taki sposób, by część niewykorzystanych w ramach realizacji umowy środków organizacja pozarządowa mogła zostać wykorzystana do pokrycia bieżącej działalności, bez konieczności ich zwrotu, to taka zmiana w znaczący sposób usprawniłaby funkcjonowanie organizacji pozarządowych. Należy w tym miejscu zacytować § 2 ust. 4 i 5 załącznika nr 3 do projektowanego rozporządzenia:

„4. Zleceniobiorca(-cy) zobowiązuje(-ją) się do wykorzystania środków, o których mowa w § 3 ust. 1 i 5, zgodnie z celem, na jaki je uzyskał(-ali), i na warunkach określonych w niniejszej umowie. Dopuszcza się wydatkowanie uzyskanych przychodów, w tym także odsetek bankowych od środków przekazanych przez Zleceniodawcę, na realizację zadania publicznego wyłącznie na zasadach określonych w umowie. Niewykorzystane przychody Zleceniobiorca zwraca Zleceniodawcy na zasadach określonych w § 10.

5. Wydatkowanie osiągniętych przychodów, w tym także odsetek bankowych od środków przekazanych przez Zleceniodawcę, z naruszeniem postanowień ust. 4 uznaje się za dotację pobraną w nadmiernej wysokości”.

Zmiana we wzorze umowy dopuszczająca wydatkowanie części nadmiarowych środków na realizację zadania publicznego, np. na pokrycie kosztów bieżącej działalności, pod warunkiem realizacji zadania publicznego w całości, byłaby znaczącym ułatwieniem dla organizacji prowadzących działalność pożytku publicznego. Tym niemniej taka zmiana z pewnością dotykałaby i zmieniałaby znaczenie istotnego postanowienia umowy, jakim jest sposób rozliczenia udzielonej dotacji. Na tym przykładzie widać zatem wyraźnie, że swoboda modyfikacji jest niewielka, a  zmiana wzorca umowy w taki sposób, by ułatwić funkcjonowanie zleceniobiorcy, a pośrednio realizację całego zadania publicznego przez organizację pozarządową, jest obwarowana w dość restrykcyjny sposób przez projektodawcę rozporządzenia. Dzieje się tak, mimo że delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia określona w ustawie o finansach publicznych wskazuje tylko, że umowa musi zawierać pewne elementy, ale ich szczegółowy kształt może zostać swobodnie określony w treści rozporządzenia.

W związku z powyższym należy znaleźć w załącznikach nr 3 i 4 do projektu rozporządzenia, w których znajdują się wzory umowy o realizację zadania publicznego lub umowy o realizację zadania publicznego na podstawie oferty wspólnej,  te elementy umowne, które  nie wpływają na zmianę znaczenia istotnych postanowień umowy. Następnie można poddać te zapisy umowne przykładowym modyfikacjom i wyciągnąć stąd wnioski co do ewentualnych korzyści i możliwości, jakie to stwarza. Co ważne, zmiany te nie mogą zmieniać postanowień stanowiących kryteria wyboru oferty zgodnie z ogłoszeniem o otwartym konkursie ofert. Dlatego też możliwości zmian są dodatkowo ograniczone przez każdą indywidualną ofertę z osobna.

Poniżej przedstawione są możliwe do wprowadzenia zmiany we wzorach umów będących załącznikami nr 3 i 4 do projektowanego rozporządzenia (wprowadzenie innych niż wymienione zmian może okazać się problematyczne ze względu na to, że będą one najprawdopodobniej dotykały istotnych postanowień umowy):

1. Ustalenie terminu poniesienia wydatków dla „innych środków finansowych” (niepochodzących z dotacji) – § 2 ust. 2 pkt 2 załączników nr 3 i 4 rozporządzenia. Z ustawy o finansach publicznych nie wynika obligatoryjność tego elementu w umowie, więc może on zostać usunięty. Umożliwi to podmiotom wykonującym zadanie publiczne większą elastyczność w gospodarowaniu środkami w swojej dyspozycji, pod warunkiem że nie pochodzą one pośrednio (np. odsetki) lub bezpośrednio z dotacji.
2. Analogicznie środkami niepochodzącymi z dotacji organizacja pożytku publicznego lub inny podmiot może dysponować w sposób nieokreślony w umowie, jeśli dojdzie do usunięcia § 2 ust. 2 pkt 2 załączników nr 3 i 4 rozporządzenia. Można doprecyzować, że niewykorzystane przychody od innych środków niż dotacja, organizacja może rozdysponować na inne cele statutowe, niekoniecznie związane z wykonywaniem bieżącego zadania. Ta ostatnia możliwość nie jest zresztą zabroniona w obecnych wzorcach, co wynika a contrario z § 2 ust 4 załączników nr 3 i 4 do obowiązującego rozporządzenia.
3. Regulacje dotyczące wkładu własnego, w tym wkładu finansowego, osobowego i rzeczowego oraz środków pochodzących z innych źródeł, mogą zostać zmodyfikowane we wzorcu umowy, ponieważ nie są objęte regulacją ustawową (§ 3 ust. 5-8 obydwu załączników). Co istotne, hipotetyczna zmiana § 3 ust. 8 (obniżenie wysokości wkładu własnego w stosunku do wysokości dotacji) nie będzie uzależniać wysokości dotacji od obniżenia wkładu własnego, jeśli zostanie to obwarowane wykonaniem zadania. Byłoby to zgodne z ratio legis obecnie obowiązującej wersji rozporządzenia, która zakłada zasadę rozliczania zadania publicznego za rezultaty.
4. Całkowitej swobodzie mogą podlegać obowiązki i uprawnienia informacyjne po stronie zleceniobiorcy, określone w § 7 obydwu załączników. W praktyce jednak odstępstwo od wzorca umowy może napotkać na problemy po stronie zleceniodawcy.
5. Określony w § 14 czasowy zakaz zbywania rzeczy zakupionych ze środków pochodzących z dotacji nie stanowi istotnego postanowienia umownego. Wynika z tego, że może zostać usunięty, jeśli umawiające się strony tak postanowią.
6. Do wzoru umowy można dodawać postanowienia o dowolnej treści, o ile nie naruszają one istotnych postanowień umowy. Potencjalnie daje to zleceniobiorcy największą możliwość wpływu na treść umowy.

            W odniesieniu do innych zmian przewidzianych projektem rozporządzenia, to dotyczą one modyfikacji w załącznikach nr 1-6 do rozporządzenia. Poprzednie zmiany, wprowadzone przez obowiązujące od 29 października 2018 r. rozporządzenie (zmiany w załącznikach obowiązują od 2 marca 2019 r.), miały według projektodawców na celu nieobciążanie oferenta (zleceniobiorcy) nadmiernymi obowiązkami, które nie wynikają z ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zmiany te dotyczyły rezygnacji z określenia w ofercie zakładanego celu realizacji zadania publicznego i wprowadzenia zasady rozliczania zadania publicznego za rezultaty, uproszczenia tabeli kalkulacji kosztów realizacji zadania publicznego oraz tabeli przedstawiającej zestawienie wydatków poniesionych na wykonanie zadania publicznego w sprawozdaniu.

            Obecnie projektowane zmiany w załącznikach mają charakter bardziej techniczny, doprecyzowujący i ujednolicający. Załączniki te, będące wzorami ofert (nr 1-2), umów (nr 3-4) i sprawozdań (5-6), mają zostać dostosowane do art. 14 i 18 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz uczynione bardziej przejrzystymi. Uproszczenia dotyczą tabel budżetowych, tak by były one bardziej czytelne. Poniżej wymieniono różnice między obowiązującymi a projektowanymi załącznikami:

1. W załączniku nr 1 (oferta jednostkowa lub wspólna realizacji zadania publicznego na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie) w punkcie III.5 do określenia „opis zakładanych rezultatów realizacji zadania publicznego” został dodany w projektowanym załączniku przypis o treści: „Opis zakładanych rezultatów powinien odnosić się do celu zadania publicznego wskazanego w ogłoszeniu o otwartym konkursie ofert”. Zmiana ta wynika z uprzednich zmian wprowadzonych w rozporządzeniu z dnia 24 października 2018 r, które przewidują rezygnację z określenia w ofercie zakładanego celu realizacji zadania publicznego. W związku z tym we wzorze oferty znajduje się przypis, który informuje o tym, że cel zadania publicznego znajduje się w ogłoszeniu otwartym o konkursie ofert. Zmiana ta ma charakter doprecyzowujący, żeby ułatwić opis zakładanych rezultatów realizacji zadania publicznego. Tym niemniej organ może odstąpić od wymogu składania dodatkowych informacji dotyczących rezultatów w ramach realizacji zadania publicznego, jeżeli rodzaj zadania uniemożliwia ich określenie.
2. W załączniku nr 1 w tabeli nr V.B usunięto pkt 3.2., w którym nakazane jest podanie wkładu własnego niefinansowego (osobowego i rzeczowego). Zmiana ta jest zasadna, ponieważ i tak w punkcie 3.1 należy wpisać wkład finansowy, a w punkcie 3 – wkład własny ogółem (dodano słowo „ogółem”), który w przypisie doprecyzowano jako finansowy i niefinansowy: osobowy i rzeczowy. Pkt 4 został zmieniony z: „świadczenia od odbiorców zadania” na: „środki pochodzące z innych źródeł”. Przypis wyjaśnia, że chodzi tu o: „Środki pochodzące ze źródeł publicznych (np. dotacje z budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, funduszy celowych, środki z funduszy strukturalnych). Świadczenia pieniężne od odbiorców zadania. Darowizny”. Całość zmian w tabeli umożliwia składającemu ofertę lepszą orientację w trakcie wypełniania formularza.
3. Tabela nr VI (inne informacje) załącznika nr 1 została podzielona, tak by pod każdym punktem z osobna można było wpisać informację, a nie jak dotychczas zbiorczo. W punkcie 1 (deklaracja o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania zadania publicznego) dodano opcję: „tak” albo „nie”. Oprócz tego umieszczono przypis wyjaśniający, jak wypełniać to pole w celu sprecyzowania szczegółów świadczenia. Dodano pkt 2 (informacja o planowanej wysokości środków finansowych pochodzących z innych źródeł), który nie dotyczy świadczeń ponoszonych przez odbiorców zadania publicznego, o których mowa w pkt VI.1. Ponadto do pkt 4 (inne działania, które mogą mieć znaczenie przy ocenie oferty, w tym odnoszące się do kalkulacji przewidywanych kosztów oraz oświadczeń zawartych w sekcji VII) dodano przypis, wyjaśniający, że chodzi w tym przypadku o wkład niefinansowy i planowane nakłady inwestycyjne.
4. Zmiany wprowadzone w załączniku nr 2 do rozporządzenia są analogiczne do zmian wprowadzonych w załączniku nr 1. Jest tak dlatego, że załącznik nr 2 również dotyczy oferty jednostkowej lub wspólnej realizacji zadania publicznego, ale na podstawie art. 14 ust. 1a w związku z art. 16 a (projekt realizowany za pośrednictwem operatora). Związany z tym dodatkowy punkt III.7 pozostaje bez zmian w starej i nowej wersji. Na tej samej zasadzie załączniki nr 3 i 4 dotyczą wzorców umowy kolejno bez pośrednictwa operatora i za jego pośrednictwem. Analogicznie załączniki nr 5 i 6 dotyczą wzorców sprawozdań z wykonania zadania publicznego, kolejno bez pośrednictwa operatora i za jego pośrednictwem.
5. W załącznikach nr 3 i 4 do rozporządzenia (umowa o realizację zadania publicznego na podstawie oferty jednostkowej lub wspólnej) usunięto § 1 ust. 6. Zapis ten dotyczył podania danych osób do kontaktów roboczych po stronie zleceniodawcy i zleceniobiorcy. Usunięcie tego elementu w umowie nie wydaje się potrzebne – wszak potrzeba takich kontaktów może zaistnieć w każdym czasie w trakcie realizacji zadania. Zmiana może mieć jednak związek z wejściem w życie przepisów RODO.
6. W załącznikach nr 3 i 4 pewnej modyfikacji uległ § 3 ust. 5. pkt 1 z: „innych środków w wysokości” zmieniono na: „wkładu finansowego w wysokości”. Dodano pkt 2 o treści: „środków pochodzących z innych źródeł w wysokości”. Chodzi tu o rozdzielenie wkładu własnego od środków pochodzących z innych źródeł. Zmiana ma na celu doprecyzowanie rubryk do wypełniania, tak by obydwa te źródła finansowania były traktowane oddzielnie.
7. W § 3 ust. 9 załączników nr 3 i 4 widnieje następujące postanowienie, które nie ulega zmianie: „Przekazanie kolejnej dotacji (w następnym roku budżetowym – przyp. M.R.) nastąpi, z zastrzeżeniem ust. 2, w terminie 14 dni od dnia złożenia* / zaakceptowania* sprawozdania częściowego, o którym mowa w § 9 ust. 3”. Zapis ten ma obecnie charakter fakultatywny i dotyczy jedynie zadania publicznego realizowanego w okresie od 2 do 5 lat budżetowych. W projekcie ta fakultatywność została wyeliminowana. Należy to ocenić jako regres w stosunku do obowiązującej regulacji, bowiem dotacje w kolejnych latach są uzależnione od kontroli i akceptacji sprawozdania częściowego z wykonania zadania publicznego. Co więcej, nie będzie możliwa modyfikacja tego zapisu, ponieważ dotyczy on istotnego postanowienia umowy, jakim jest termin udzielenia dotacji.
8. Paragraf 3 ust. 10 załączników nr 3 i 4 jest obecnie również fakultatywny, natomiast w projekcie rozporządzenia jest bezwzględnie obowiązujący. Postanowienie to dotyczy kolejnej transzy dotacji i jest analogiczne do powyżej omawianego: „Przekazanie kolejnej transzy dotacji nastąpi w terminie 14 dni od dnia złożenia* / zaakceptowania* sprawozdania częściowego, o którym mowa w § 9 ust. 2”.
9. Podobnie negatywnie należy ocenić dodanie do § 5 w załącznikach nr 3 i 4 zastrzeżenia, że dokonywanie przesunięć w zakresie ponoszonych wydatków nie jest możliwe w przypadku zadań realizowanych w trybie art. 19a ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, czyli realizowanych bez konkursu ofert w trybie tzw. małych dotacji. Jest to zbędne ograniczenie i dalsze wzmacnianie kontroli nad zleceniobiorcą przez organ administracji publicznej.
10. Fakultatywność § 7 ust. 2 załącznika nr 3 („logo oraz treść wymaganych informacji Zleceniodawca przekazuje Zleceniobiorcy”) wydaje się być bez znaczenia wobec faktu, że i tak cały § 7 może podlegać zmianom, jako że nie stanowi istotnej części umowy. Tym niemniej trudno oczekiwać, iż podmiot zlecający zadanie nie będzie chciał skorzystać z tej metody promocji. W załączniku nr 4 ten sam element umowny widnieje w § 7 ust. 3.
11. W § 9 ust. 1 załączników nr 3 i 4 został dodany przypis definiujący wykonanie zadania publicznego. W myśl zasady tam opisanej zadanie uważa się za wykonane, jeśli wszystkie działania określone w ofercie zostały zrealizowane, a rezultaty wskazane w ofercie w sposób umożliwiający ich zmierzenie zostały osiągnięte na poziomie nie niższym niż 80% w stosunku do wielkości zaplanowanych. Rolą tego przypisu jest wykluczenie arbitralności w ocenie realizacji zadania publicznego. Usunięta została fakultatywność konieczności przedkładania sprawozdań częściowych z zadań publicznych finansowanych w transzach (§ 9 ust. 3), co należy ocenić negatywnie.
12. Dodano w § 15 ust. 1 obydwu załączników, dotyczącym zmian w umowie, przypis o następującej treści: „Wszelkie zmiany, uzupełnienia i oświadczenia składane w związku z niniejszą umową mogą by dokonywane w zakresie niewpływającym na zmianę kryteriów wyboru oferty Zleceniobiorcy”. Jednocześnie usunięto z § 15 ust. 1 powyższe zdanie, więc wprowadzona zmiana jest praktycznie bez znaczenia.
13. W załącznikach do obydwu umów zmieniono „zaktualizowany harmonogram działań” na „zaktualizowany plan i harmonogram działań na rok”. Usunięto zaktualizowany opis poszczególnych działań. Zmiana ma charakter doprecyzowujący.
14. W załącznikach nr 5 i 6 wprowadzono analogiczne zmiany. Jedyna różnica między załącznikami dotyczy tego, że załącznik nr 5 obejmuje sprawozdanie z realizacji zadania bez udziału operatora, a załącznik nr 6 z jego udziałem. W związku z tym w załączniku nr 6 widnieje tabela nr I.3, informująca o realizatorach projektów i projektach przez nich realizowanych. Żadnych zmian w stosunku do obecnie obowiązującego rozporządzenia w tej tabeli nie wprowadzono. Dalsza analiza dotyczyć będzie identycznych zmian w obydwu załącznikach.
15. W tabeli nr II.2 wyszczególniono pkt 2 z punktu 1. dawny pkt 2 scalono z pkt 3 i zmieniono: „inne środki finansowe ogółem” na: „wkład własny ogółem”. Wyszczególniono w kolejnych podpunktach: „wkład finansowy”, „wkład osobowy i wkład rzeczowy ogółem”, „koszty pokryte z wkładu osobowego” i „koszty pokryte z wkładu rzeczowego”.  W punkcie 4 zawarto: „środki finansowe pochodzące z innych źródeł ogółem” (przesunięcie z pkt 2) i w podpunkcie 4.1: „środki finansowe pochodzące z innych źródeł publicznych”. Przykładowo są to: dotacje z budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, funduszy celowych, środki z funduszy strukturalnych. Zrezygnowano z określania udziału kwoty dotacji, innych środków finansowych oraz wkładu osobowego i rzeczowego w całkowitych kosztach zadania publicznego (dotychczasowy pkt 4), co jest zmianą korzystną dla organizacji pozarządowych. Tym niemniej obecnie informacje o innych środkach finansowych (dotychczasowy pkt 2) wypełnia się jedynie przy wsparciu zadania publicznego, natomiast ma to być co najmniej opcja zalecana, a konieczna przy samym wsparciu (pkt 3.1.). Podobnie informacje o kosztach pokrytych z wkładu rzeczowego wypełnia się jedynie w przypadku, gdy umowa przewidywała wycenę wkładu rzeczowego. W punkcie 4.4 dodano przypis, że informacje o świadczeniach pieniężnych pobranych w związku z realizacją zadania od odbiorców zadania należy wypełniać jedynie w przypadku, gdy w ofercie zawarto deklarację o zamiarze odpłatnego wykonania zadania publicznego.

            Do projektu rozporządzenia dodano przepis przejściowy informujący o tym, że do ofert złożonych przed wejściem w życie projektu rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe (§ 2 pkt 1 i 2 projektu). Rozporządzenie ma wejść w życie w dniu 15 listopada 2019 r.

            Rekapitulując, projekt nowelizacji rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego zmieniającego rozporządzenie w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań zawiera regulacje idące w kierunku ułatwienia realizacji zadań publicznych przez organizacje pozarządowe, ale też wiele rozwiązań temu przeciwnych. Wprowadzenie pewnej swobody w ukszatłtowaniu stosunku prawnego między organem administracji publicznej a organizacją pozarządową należy uznać za krok w dobrym kierunku. Tym niemniej swoboda ta została znacznie ograniczona już w samym projekcie rozporządzenia. Zmiany wzoru umowy o realizację zadania publicznego oraz wzoru umowy o realizację zadania publicznego na podstawie oferty wspólnej nie mogą wpływać na zmianę znaczenia istotnych postanowień umowy, w tym postanowień stanowiących kryteria wyboru oferty zgodnie z ogłoszeniem o otwartym konkursie ofert. W świetle uregulowań ustawowych termin „istotne postanowienia umowy” musi być rozumiany szeroko, co znacznie utrudnia ingerencję w ramowy wzór umowy. Ponadto w nowym projekcie rozporządzenia usunięta została fakultatywność niektórych zapisów we wzorze umowy. Oznacza to w praktyce rozszerzenie kontroli nad organizacjami pozarządowymi przez organy administracji publicznej. Rozporządzenie zawiera też pewne zmiany w załącznikach, które to zmiany mają na celu uproszczenie i doprecyzowanie wzorów ofert, umów i sprawozdań. Zmiany te należy ocenić jako korzystne – ułatwią one zleceniobiorcom wykonującym zadanie publiczne ubieganie się o realizację zadania i wykonanie go. Praktyka funkcjonowania nowego rozporządzenia pokaże, czy wprowadzone zmiany przyczynią się do poprawy współpracy między organami administracji publicznej a organizacjami pozarządowymi. Nie należy jednak spodziewać się przełomu w tej materii, ponieważ wymagałoby to stosownych zmian na poziomie ustawowym.

Michał Rudowski    

[1] A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywile, zarys części ogólnej, Warszawa 2001, s. 322

[2] Ibidem, s. 322.