Aktualności

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W ramach polskiego porządku prawnego regulacje dotyczące tajemnic prawnie chronionych zawarte są w ponad 250 aktach normatywnych.

W efekcie katalog tajemnic prawnie chronionych zawartych w obecnie obowiązujących przepisach jest trudny do precyzyjnego określenia. Wśród nich wyróżnić można tajemnice dotyczące określonej ustawowo grupy podmiotów. W takim przypadku kryterium jej ustanowienia jest najczęściej zawód wykonywany przez osobę zobowiązaną do zachowania tajemnicy.

Z uwagi na tajemnicę zawodową

Do pierwszej grupy tajemnic zaliczają się między innymi: tajemnica adwokacka, tajemnica radcowska, tajemnica notarialna, tajemnica komornicza, tajemnica dziennikarska, tajemnica lekarska, tajemnica pielęgniarki i położnej, tajemnica aptekarska, tajemnica biegłego rewidenta, tajemnica doradcy podatkowego, tajemnica rzecznika patentowego, tajemnica rzeczoznawcy majątkowego, tajemnica sędziowska, tajemnica prokuratorska, tajemnica giełdowa, tajemnica funduszy inwestycyjnych, tajemnica funduszy emerytalnych, tajemnica giełdy towarowej, tajemnica ubezpieczeniowa, tajemnica służby medycyny pracy, tajemnica żołnierzy zawodowych, tajemnica pracodawcy/ pracownika, tajemnica inspektora pracy, tajemnica pracownika samorządowego, tajemnica psychiatryczna, tajemnica psychologa, tajemnica pracownika kontroli państwowej, tajemnica pocztowa, tajemnica skarbowa, tajemnica bankowa, tajemnica pośrednika ubezpieczeniowego, tajemnica brokerska, tajemnica pracownika pomocy społecznej, tajemnica członka korpusu służby cywilnej, tajemnica pracowników sądów i prokuratury, tajemnica autorska, tajemnica strażnika gminnego, tajemnica handlowa, tajemnica urzędnika państwowego, tajemnica pracowników i członków rady nadzorczej ZUS, tajemnica celna, tajemnica telekomunikacyjna, tajemnica maklerska oraz informacja poufna, tajemnica pracowników i innych osób (dot. przepisów o przeciwdziałaniu praniu brudnych pieniędzy, tajemnica obrońcy (dot. odpowiedzialności dyscyplinarnej architektów, tajemnica przedsiębiorstwa i pracownika Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dotycząca informacji pozyskanych w skutek postępowania w zakresie programu leniency), tajemnica niejawna, tajemnica eksperta i tajemnica osób trzecich (dotycząca prawa własności przemysłowej).

Z uwagi na tajemnicę instytucji

Poza tajemnicami adresowanymi do określonej grupy osób istnieją również prawnie chronione tajemnice gdzie przepis prawa zakreśla ramy tajemnicy prawnie chronionej, ale nie odnosi wprost obowiązku jej zachowania do konkretnej osoby, a do instytucji państwowej, samorządowej, organizacji społecznej, czy też podmiotu gospodarczego.

Do tego katalogu zaliczają się: tajemnica przedsiębiorstwa, tajemnica informacji niejawnych, tajemnica przeszczepów, tajemnica statystyczna, tajemnica geologiczna, tajemnica dawcy krwi, tajemnica wynalazku, tajemnica prywatyzacji i komercjalizacji przedsiębiorstw, tajemnica komisji śledczej, tajemnica przedsiębiorstwa w przypadku produktu niebezpiecznego, tajemnica negocjacji, tajemnica postępowania karnego, tajemnica medyczna dotycząca osoby zmarłej, tajemnica Inspekcji sanitarnej, tajemnica posła i senatora, tajemnica dokumentów do dokonania wpisu do rejestru lotnisk, tajemnica korespondencji, tajemnica przedsiębiorcy (dot. żywności), tajemnica rejestru producentów i handlowców i tajemnica własności przemysłowej.

Jak widać z powyższego wyliczenia, którego nie można uznać za pełne, przypadki kolizji między prawem dostępu do informacji publicznej, a tajemnicami prawnie chronionymi są nieuchronne. W sytuacji takiej co do zasady pierwszeństwo przysługuje tajemnicy ustawowo chronionej, mającej charakter lex specialis.

Niemniej jednak nie jest to zasada bezwzględna. Poniżej przedstawione zostaną trzy tajemnice prawnie chronione, które szczególnie często wchodzą w kolizję z przepisami o dostępnie do informacji publicznej.

Ochrona informacji niejawnych

Pierwszą z nich jest tajemnica wynikająca z ochrony informacji niejawnych. Ochrona informacji niejawnych w praktyce udostępniania informacji publicznych często staje się jedną z przesłanek odmowy dostępu.

Zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 roku o ochronie informacji niejawnych informacją tym nadaje się – w celu ich ochrony – klauzule „poufne”, „zastrzeżone”, „tajne” i „ściśle tajne”. Informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych.

Informacje niejawne nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Przy wydawaniu decyzji o odmowie dostępu wystarczy wskazanie, że informacje te należą do katalogu informacji niejawnych.

Dostęp do tego typu informacji wymaga spełnienia specjalnych warunków, gdyż ich zastrzeżenie najczęściej następuje z powodu potrzeby ochrony bezpieczeństwa państwa. Dlatego też informacje niejawne nie podlegają pod regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznych – uzyskanie do nich dostępu wymaga spełnienia specjalnych warunków, uzależnionych przede wszystkim od przyznanego im stopnia ochrony.

Tajemnica adwokacka

Drugą tajemnicą, z którą podmiot prowadzący działania strażnicze może spotkać się szczególnie często jest tajemnica adwokacka. Zgodnie z ustawą z dnia 26 maja 1982 roku – Prawo o adwokaturze adwokat obowiązany jest zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzielaniem pomocy prawnej. Jednocześnie adwokat nie może zostać zwolniony z zachowania tajemnicy co do faktów, o których dowiedział się udzielając pomocy prawnej lub prowadząc sprawę.

Tajemnica ta nie może zostać ograniczona w czasie, przez co adwokat nawet po zakończeniu reprezentowania swojego mocodawcy, czy pracy w tym zawodzie nadal zobowiązany jest do jej zachowania. Warto pamiętać, że prawo o adwokaturze przewiduje istotny wyjątek w zakresie tajemnicy adwokackiej – nie obejmuje ona informacji udostępnianych na podstawie przepisów ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu.

Tajemnicą adwokacką objęte są informacje poufnie uzyskane przez adwokata w związku z udzielaniem porady prawnej, prowadzeniem sprawy czy sporządzaniem opinii prawnej.

W perspektywie dostępu do informacji publicznej bardzo ważne jest rozgraniczenie informacji objętych tajemnicą adwokacką, od tych niepodlegających takiej ochronie. Oczywiście sam fakt prowadzenia obsługi prawnej jakiegoś podmiotu nie jest objęty obowiązkiem zachowania tajemnicy. Stąd też podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej nie mogą powoływać się na tajemnicę adwokacką odmawiając udostępnienia informacji o zawarciu umowy o obsługę prawną.

Warto nadmienić, że w analogiczny sposób jak w przypadku tajemnicy adwokackiej uregulowana została tajemnica radcy prawnego. Charakter podobny do tajemnicy adwokackiej mają również inne tajemnice prawnie chronione, które wiążą się ze świadczeniem usług doradczych i prawnych, takie jak tajemnica notarialna czy tajemnica doradcy podatkowego.

Opisywanie poszczególnych tajemnic w ramach artykułu jest z racji obszernej materii ich regulacji niemożliwe. Ponadto podmioty odmawiające podania informacji publicznej nader rzadko odwołują się do większej części tajemnic wymienionych powyżej. Większość z nich ograniczona jest podmiotowo do wąskiego kręgu osób (tajemnica giełd towarowych, tajemnica pośredników ubezpieczeniowych), bądź ma dość ograniczony charakter przedmiotowy (tajemnica medyczna dotycząca osoby zmarłej, tajemnica geologiczna).

Tajemnica przedsiębiorstwa

Z obszernego katalogu tajemnic wymienionych powyżej podmioty odmawiające udostępnienia informacji publicznej szczególnie często uzasadniają odmowę tajemnicą przedsiębiorstwa. W odróżnieniu od większości tajemnic ustawowych, charakteryzuje się ona bardzo szerokim zakresem przedmiotowym, określonym w polskich przepisach na zasadzie klauzuli generalnej.

W rezultacie to w dużej mierze od przedsiębiorcy i od jego działań zależy to, czy dana informacja stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorstwa.

Z ograniczeniem udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa mamy do czynienia zasadniczo w dwóch przypadkach. Pierwszy ma miejsce w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Drugi przypadek ograniczenia udostępnienia informacji publicznej przez wzgląd na tajemnicę przedsiębiorstwa ma miejsce w sytuacji, w której przedsiębiorca wykonujący zadania publiczne lub dysponujący środkami publicznymi, a więc zobowiązany co do zasady do ujawnienia informacji publicznej odmawia jej udostępnienia powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Aby dana informacja mogła zostać uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, muszą zostać spełnione wymogi spełnione w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Samo zastrzeżenie informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa nie jest wystarczające.

Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Tradycyjnie i zgodnie z prawem tajemnice przedsiębiorstwa są dzielone na informacje handlowe, technologiczne, techniczne i organizacyjne. Niemniej jednak z praktycznego punktu widzenia podział ten nie jest istotny. Aby informacja miała charakter tajemnicy przedsiębiorstwa kluczowe jest aby posiadała wartość gospodarczą.

Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 5 września 2001 r., I CKN 1159/00, stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że zakresem tajemnicy nie mogą być objęte informacje powszechnie znane lub takie, o których każdy nimi zainteresowany może się legalnie dowiedzieć.

Zdaniem Sądu Najwyższego wyrażonym już w w wyroku z dnia 3 października 2000 r., I CKN 304/00, informacja nieujawniona do wiadomości publicznej traci ochronę prawną, gdy każdy przedsiębiorca (konkurent) może dowiedzieć się o niej drogą zwykłą i dozwoloną, a więc np. gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec poznać może, jaką metodę produkcji zastosowano.

Zatem katalog informacji, które mogą zostać objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, jest bardzo szeroki, ograniczony jedynie nieostrym kryterium wartości gospodarczej. Stanowi to istotną barierę dla działalności strażniczej w samorządach.

Co jednak znacznie ułatwia działanie organizacji strażniczych nadanie przez przedsiębiorcę poszczególnym informacjom charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa obwarowane jest wymogiem podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania ich poufności. Przedsiębiorca zobowiązany jest do określenia konkretnych informacji jako jego tajemnica oraz do wdrożenia odpowiednich procedur w tym celu.

Procedury te mogą mieć charakter zarówno środków prawnych (postanowienia umów z kontrahentami i pracownikami, wewnętrzne regulacje i regulaminy) jak i faktycznych (zabezpieczenie informacji hasłem, zabezpieczenie pomieszczeń przedsiębiorcy).

Brak jest wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego zasad ochrony informacji pozwalających na uznanie jej za tajemnicę przedsiębiorstwa. Innymi słowy nie sposób jednoznacznie określić jakie zabezpieczenia i procedury wdrożone przez przedsiębiorcę zostaną przez sąd uznane za wystarczające do tego aby informacja uznana przez niego za tajemnicę przedsiębiorcy miała w rzeczywistości taki charakter.

Odnotować należy, że przedsiębiorcy wykonujący zadania publiczne mogą stosować wybieg polegający na informowaniu w odpowiedzi na zapytanie, że kwestie nim objęte stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

W takiej sytuacji należy mieć na uwadze fakt, że aby informacja miała charakter tajemnicy przedsiębiorstwa musiała zostać uznana za takową uprzednio – zanim do przedsiębiorcy dotarł wniosek o jej udostępnienie. W sytuacji takiej odmowy można skierować zapytanie dotyczące tego gdzie i w jaki sposób informacja została uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa i jakie zostały podjęte środki służące jej zabezpieczeniu.

Warto również zwrócić na fakt pojawiających się często w praktyce odmów udostępnienia informacji publicznej powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa, przez podmioty nie mające charakteru przedsiębiorców – nieprowadzące działalności gospodarczej i nieujęte we właściwych rejestrach.

Na tajemnicę przedsiębiorstwa powoływać się mogą jedynie podmioty prowadzące działalność gospodarczą, które co do zasady powinny znajdować się w rejestrze przedsiębiorstwa Krajowego Rejestru Sądowego.

Podmiotami, które często odmawiają udostępnienia informacji publicznej powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa, a nie mają takiego charakteru, są na przykład placówki szkolne czy zakłady opieki zdrowotnej. Ponadto sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez dany podmiot nie sprawia, że może on arbitralnie wszelakie informacje uznać za tajemnice przedsiębiorstwa.

Dla przykładu prowadzący działalność gospodarczą związek jednostek samorządu terytorialnego czy fundacja powołana przez jednostkę samorządu terytorialnego, nawet jeżeli pobocznie prowadzą działalność gospodarczą to ich główny profil działalności nie jest z nią związany. Przez co fundacja np. w zakresie udzielonych dofinansowań a związek w zakresie opracowanych dokumentów i deklaracji dla zrzeszonych w nim jednostek samorządu terytorialnego, nie mogą powołać się na tajemnicę przedsiębiorstwa w celu nieujawnienia informacji, o których udzielenie ubiega się wnioskodawca.

Informacja publiczna a tajemnica przedsiębiorstwa w postępowaniu o udzielenie zamówienia

Szczególna postać treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa występuje w postępowaniach o udzielenie zamówienia w ramach przepisów o zamówieniach publicznych. Zgodnie z prawem oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacje z zebraniach, zawiadomienia, wnioski, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego stanowią załącznik do protokołu. Ten wraz z załącznikami jest jawny, zaś załączniki do protokołu udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty lub unieważnieniu postępowania, z tym że oferty są jawne od chwili ich otwarcia z wyjątkiem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert, zastrzegł że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Kryteria uznania informacji za tajemnice przedsiębiorstwa zostały opisane w punkcie powyżej.

Podmioty składające oferty w ramach postępowania zastrzegają zawarte w dokumentacji ofertowej informacje o kluczowym znaczeniu jako tajemnicę przedsiębiorstwa. W rezultacie podmiot chcący uzyskać informacje publiczne dotyczące ofert złożonych w postępowaniu o udzielenie zamówienia ma utrudnione zadanie. Jako tajemnica przedsiębiorstwa mogą bowiem zostać zastrzeżone na przykład informacje o charakterze cen, jeżeli przedsiębiorca nie posługuje się publicznym cennikiem.

Nie sposób zaprzeczyć, że informacja o cenach oferowanych za usługi ma wartość gospodarczą i ujawnienie jej mogłoby przyczynić się do osłabienia przewagi konkurencyjnej przedsiębiorcy. Z drugiej strony zastrzeżenie tej informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa może przyczynić się do ograniczenia i utrudnienia procesów społecznej kontroli nad zamówieniami publicznymi w jednostkach samorządu terytorialnego ze strony obywateli.

Zastrzeżenie zakazu udostępniania informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa przez wykonawcę zamówienia jest skuteczne jeżeli zamawiający podmiot, np. jednostka samorządu terytorialnego, oceni, że informacja zawiera kryteria tajemnicy przedsiębiorstwa. Samo zastrzeżenie informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa nie jest wystarczające – podobnie jak ma to miejsce w przypadku odmowy udostępnienia informacji przez przedsiębiorcę wykonującego zadania publiczne.

Jeżeli w ocenie zamawiającego zastrzeżone przez wykonawcę informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa lub są jawne na podstawie przepisów lub odrębnych przepisów, zamawiający zobowiązany jest do ujawnienia ich w ramach prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.