Newsfeed

Analizując stan prawny dotyczący obligacji społecznych w Polsce, trzeba zauważyć, iż nie istnieje legalna definicja tego instrumentu w polskim prawie. Nie przeszkadza to jednak we wdrażaniu opisywanego mechanizmu w Polsce przez władze publiczne. Wydaje się więc, że obligacje społeczne funkcjonują w polskim obrocie prawnym (aczkolwiek na chwilę obecną w bardzo ograniczonym i jedynie eksperymentalnym charakterze), choć nie stanowią one instytucji nazwanej i nie mają formalnego umocowania w odrębnej ustawie. Występują jedynie jako specyficzne instrumenty hybrydowe oparte na niestypizowanych umowach. 

Przede wszystkim sposób działania obligacji społecznych powinien być analogiczny do mechanizmu zlecenia wykonania zadania publicznego podmiotowi trzeciego sektora przez instytucję publiczną. Pierwszym odstępstwem będzie tu jednak rozliczenie tego zadania w oparciu o rezultaty (mechanizm payment by results), co nie znajduje bezpośredniego umocowania w polskim prawie. Tym niemniej, nic nie stoi na przeszkodzie, by władza centralna lub samorządowa zawarła z organizacją pozarządową kontrakt tej treści, ponieważ prawo do zawierania umów w postaci zlecania organizacjom pozarządowym wykonania zadań publicznych wraz z udzieleniem dotacji wynika bezpośrednio z art. 5 ust. 4 pkt ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie^[1]. W tym wypadku przez „dotację” należy rozumieć środki finansowe uzyskane od inwestora w celu sfinansowania projektu. Natomiast sam inwestor otrzyma zwrot zaangażowanych środków, ale tylko pod warunkiem pomyślnej realizacji zadania przez wykonawcę. 

Następnie zastanowić się należy nad tym, czy w świetle art. 4. ust. 1 ustawy o obligacjach można uznać de lege lataobligacje społeczne za szczególny rodzaj obligacji, które jednak rządzą się tymi samymi prawami, a więc podlegają zbywalności oraz obrotowi na rynku wtórnym. Znacznie ułatwiłoby to znalezienie potencjalnych inwestorów, ponieważ instrument ten nie wiązałby się z aż tak wysokim ryzykiem i podlegałby upłynnieniu. Tym niemniej, jeśli uznać obligacje społeczne za szczególny, hybrydowy rodzaj kontraktu, który nie może podlegać obrotowi poprzez upłynnienie dokumentu ucieleśniającego prawa majątkowe jego właściciela, to de lege ferenda zasadna wydaje się odpowiednia nowelizacja ustawy o obligacjach w celu umożliwienia takiej procedury. Zmiana powinna polegać na włączeniu w katalog tradycyjnych obligacji również tzw. obligacji społecznych ze szczegółowym opisem ich działania. Z całą pewnością ułatwi to wdrożenie modelu obligacji społecznych w Polsce.

2. Dotychczasowe próby wdrożenia instytucji w Polsce oraz perspektywy rozwoju

W lipcu 2016 r. Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju rozpisało konkurs w formule rozwojowej (3 etapy) na makro-innowacje w ramach IV Osi Priorytetowej Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój Innowacje społeczne i współpraca ponadnarodowa o nazwie: „Obligacje społeczne jako narzędzie zwiększania efektywności świadczenia usług społecznych w obszarach wsparcia EFS”. Konkurs ten został podzielony na dwie ścieżki: 

1. Ścieżka A (pośrednia) – polega na dofinansowaniu organizacji społecznych, których zadaniem jest akceleracja obligacji społecznych poprzez zbudowanie systemu ich wdrażania.

2. Ścieżka B (bezpośrednia) – polega na udzieleniu dofinansowania organizacji, które mają pomysł, jak wykorzystać obligacje społeczne w polskim systemie społeczno-gospodarczym^[2].

W marcu 2018 r. zakończył się pierwszy etap konkursu, czyli opracowanie koncepcji, które zostały przedłożone do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju celem ich oceny i zakwalifikowania do II etapu, czyli testowania. Zakwalifikowane projekty w ramach ścieżki B przedstawia poniższa tabela [TABELA BĘDZIE OPRACOWANA Z GRAFIKIEM]:

Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju zakłada przetestowanie różnych modeli obligacji społecznych, aby w praktyce sprawdzić, jaki wariant będzie najbardziej odpowiedni w polskich warunkach. Ministerstwo nie planuje powszechnego stosowania opisywanego mechanizmu w celu znaczącego zastąpienia rozwiązań istniejących. Wydaje się więc, że w celu zachęcenia organów państwa i samorządu terytorialnego do masowego korzystania z obligacji społecznych, konieczne jest szerokie propagowanie idei inwestowania społecznego. W celu usunięcia niejasności prawnych, powinno dojść do harmonizacji finansów publicznych z finansami sektora prywatnego poprzez odpowiednie zmiany legislacyjne. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, by na gruncie obowiązującego prawa już rozpoczynać emisję obligacji społecznych dla inwestorów. Z dotychczasowych badań i wywiadów wynika znaczne zainteresowanie sektora prywatnego obligacjami społecznymi^[3].  

3. Czy obligacje społeczne to rodzaj papierów wartościowych?

Kluczowa natomiast jest odpowiedź na pytanie czy obligacje społeczne należy rozumieć w sposób klasyczny, czyli jako papiery wartościowe o charakterze dłużnym, podlegające emisji na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych lub prywatnych^[4]. Omawianą kwestię można zatem sprowadzić do następującego pytania: czy obligacje społeczne podlegają obrotowi na rynku wtórnym tak jak inne papiery wartościowe w myśl ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi^[5]? Z jednej strony obligacje społeczne na pewno nie są tożsame ze zwykłymi obligacjami, ponieważ stanowią instrument finansowy oparty na zasadzie ryzyka, który wynika z towarzyszącego mu warunku zawieszającego. Z drugiej jednak strony można zadać pytanie: czy istnienie warunku zawieszającego stoi na przeszkodzie do odpowiedniego zastosowania przepisów wyżej wymienionych ustaw i czy oznacza też, że obligacje społeczne są w swej istocie niezbywalne? By odpowiedzieć na to pytanie, trzeba również dokonać interpretacji odpowiednich przepisów ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o obligacjach^[6]. Dopiero po zestawieniu norm prawnych zawartych we wspomnianych ustawach będzie można ocenić naturę obligacji społecznych oraz ich miejsce w katalogu umów, które są opisane przez ustawodawcę.

Art. 4. ust. 1 ustawy o obligacjach stanowi, że “obligacja jest papierem wartościowym emitowanym w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji, zwanego dalej »obligatariuszem«, i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia”. Widać wyraźnie, że obligacje społeczne raczej spełniają warunki powyższej definicji, gdyż ich emitent jest dłużnikiem właściciela obligacji, choć z zastrzeżeniem warunku zawieszającego. Co za tym idzie, obligacje społeczne mogą być przedmiotem obrotu na rynku wtórnym. W związku z powyższym emisja obligacji oznaczać będzie możliwość dalszego ich zbywania, np. przez indos. Instytucja publiczna ma tu zatem pełną swobodę i może emitować obligacje społeczne w drodze oferty publicznej, a także w formie papierów wartościowych na zlecenie na podstawie art. 921⁹ § 1 kodeksu cywilnego. Choć zatem obligacje społeczne nie są tożsame z obligacjami w klasycznym tego słowa rozumieniu, to jednak są im na tyle bliskie, że odpowiednie stosowanie do nich przepisów o obligacjach wydaje się zasadne. 

Z powyższego wynika, że mechanizm działania obligacji społecznych może się różnić w szczegółach i nie musi odpowiadać jednolitemu wzorcowi. Wystarczy, że obligacje społeczne emitowane przez instytucję publiczną nie będą wykraczały w zasadzie poza ogólny schemat ich funkcjonowania. Natomiast możliwość obrotu obligacjami społecznymi oraz ich obecność na rynku wtórnym, choć nie jest realizowana w praktyce, pozostaje możliwością wartą rozważenia, wobec której polskie prawo nie wydaje się stać na przeszkodzie. 

Nie ulega jednak wątpliwości, że szczegóły wdrożenia, organizacji, obiegu, obrotu i kontroli przedsięwzięć opartych na mechanizmie obligacji społecznych powinny być szczegółowo i kompleksowo uregulowane w odrębnej ustawie strictededykowanej temu mechanizmowi finansowemu. Przyczyni się to do zwiększenia wiarygodności obligacji społecznych, wprowadzi niezbędny ład i pewność prawa w tej dość skomplikowanej i złożonej materii. Nawet przy przyjęciu, że obligacje społeczne wpisują się w pewne regulacje dotyczące typowych obligacji-papierów dłużnych, to i tak zasadne jest dokładne określenie stopnia oraz specyfiki odpowiedniego stosowania przepisów aktów normatywnych mających zastosowanie przy tradycyjnych obligacjach. 

Autorzy: dr Filip Ludwin, Michał Rudowski

^[1] Dz. U. Nr 96 poz. 873 z późn. zm.

^[2] W. Krawiec, dz. cyt., s. 85.

^[3] J. Cichy, dz. cyt., s. 41.

^[4] Dz. U. Nr 184 poz. 1539 z późn. zm.

^[5] Dz. U. Nr 183 poz. 1538 z późn. zm.

^[6] Dz. U. poz. 238 z późn. zm.